| 讲座｜“十五五”深化国土空间规划实施与改革的思考 |
| 发表时间：2026-01-04 阅读次数：36 |
 张尚武
同济大学教授，上海同济规划设计研究院有限公司院长
01 面向“十五五”的宏观背景认识
如果说“十四五”是国土空间规划的1.0版，“十五五”将是2.0版，将从规划体系搭建全面转向规划实施和规划体系运行，需要深刻认识“十五五”时期的宏观背景，在推进规划实施中深化“多规合一”改革。
经济社会发展环境深刻变革的历史时期。“十五五”将面临与过去40多年完全不同的发展环境，“人达峰”“房达峰”“债达峰”“碳达峰”等一系列宏观环境变化，城镇化转型、城市动能转换、建设方式转变，以及以人工智能为代表的科技革命，将带来深刻影响。
中国现代化建设的关键时期。中央城市工作会议提出“两个转向”“五个更加注重”。四中全会明确“十五五”承前启后的重要地位，要求加快构建新发展格局，以经济建设为中心，高质量发展为主线，以改革创新为根本动力。
面向规划实施，提升国土空间治理能力的重要时期。深化国土空间规划实施与改革，需要贯彻三中全会关于将完善国家战略规划体系和政策统筹协调机制作为宏观调控手段的总体部署，着力破解当前规划实践在战略引领、支撑发展、动态适应、体系运行等方面存在的不足。
02 走向战略性行动规划
走向战略性行动规划，是深化国土空间规划体系改革的重要方向和任务。
围绕战略和行动的统一升级“多规合一”改革目标。任何规划都是战略与行动的统一，这也是空间规划的根本属性和基本特征。作为优化国土空间体系的宏观调控手段，国土空间规划需要提升战略性并做出行动安排，而这两方面也是当前实践中的短板。
整体认识国土空间规划的基础性作用。其作用包含底线管控、战略引领、统筹协调三个方面。仅局限于底线管控和要素保障显然不足，针对城镇开发边界频繁调整等问题也需系统解决方案。战略引领、统筹协调这两方面的作用亟待补强。一是加强规划研究，增强空间规划面向中长期的战略属性，并与发展规划有效衔接，建立相互支撑、互为依据的关系，而不能简单认为是先后关系，避免变成“两张皮”。二是加强空间规划与专项规划的传导和统筹衔接，从编制审批、规划内容、实施管理等方面系统完善专项规划体系建设。
03 以近期规划深化“多规合一”改革
以近期规划深化“多规合一”改革，是推进国土空间规划实施工作的重要抓手和思路。
明确近期规划的法定地位。近期规划是国土空间规划实施和动态维护的重要载体，增强规划实施的动态适应性。应以近期规划指导详细规划实施，建立起总体规划、详细规划、专项规划的联动关系。
围绕近期规划深化“多规合一”行动机制。“多规合一”的关键在于行动。应围绕近期规划的编制与实施，协调与各部门、各专项规划的关系，在行动层面深化推进“多规合一”机制改革。
以近期规划为平台完善国家战略规划体系。以时间维度协调空间规划与发展规划、专项规划关系，也是完善国家战略规划体系的重要思路，近期规划应与发展规划应同步编制，加强部门协同和协作意识。以空间为平台集合各类公共政策，完善政策统筹机制。
04 以规划实施评估建立动态维护机制
以规划实施评估建立动态维护机制，是建立全生命周期规划运行模式的关键环节。
建立规划实施评估制度。评估应作为规划实施的法定环节，在时间上与发展规划同步开展。通过建立“规划-实施-评估-反馈”机制，完善国土空间规划实施机制，推动规划有效落地。
完善规划实施评估的技术体系。规划实施评估包括年度监测、定期评估（五年、中期、终期），但需区分“体检”（城市体检）与“评估”（规划实施评估）的差异。评估内容不应仅局限于指标，需要拓展空间诊断、政策评估、趋势评价等技术方法体系。
建立有效的评估反馈机制。评估的目的是为了有效推动实施，应明确城市体检对应年度计划，五年规划实施评估应对应近期规划编制和规划的动态维护。规划实施评估作为建立实施监督体系的重要内容，需要与规划事权对应起来。
05 技术体系与运行体系双向创新
技术体系与运行体系双向创新，是增强国土空间规划实施效能的系统保障。
围绕规划实施完善技术标准体系。技术体系与运行制度相互交织，构成规划改革的复杂性，需加强技术体系与管理、政策、实施机制的融合。其中，国土空间规划分区分类与空间管制规则、主体功能区传导与实施策略、区域规划的编制与实施，是完善国土空间规划技术体系的关键环节。
完善多层级治理结构。建立“五级三类”国土空间规划体系，需要理清纵向不同层级政府的规划事权。省级单元是协调中央与地方关系的关键层级，在完善技术标准、政策机制、运行体系方面具有重要作用。
以行政体系为重点深化规划运行体系改革。优化行政体系是深化“多规合一”改革的关键。技术标准体系是完善规划运行体系的重要支撑，但要与政策法规体系建设、规划运作体系改革同步推进。
06 国土空间规划数智化转型
国土空间规划数智化转型，是提升国土空间治理能力的重要路径。
规划知识创新与技术创新的关系。数智化技术正带来规划方法的范式转型，是以知识创新为引领，新规划思想、新规划理论、新规划方法、新规划技术与新治理手段相互支撑的系统集成创新。
技术创新与规划方法创新的关系。技术创新应以服务规划方法创新需求为导向。当前亟待突破的几项关键规划技术包括：规划数据融合技术（融合人的需求与行为、经济社会活动与空间关系）；空间诊断技术（识别空间优化需求与要素精准配置的关系）；空间预测与规划决策技术（基于复杂关系的多情景分析方法）等。
规划治理的复杂性与科学技术的局限性。应充分认识规划治理的复杂性。理清规划运行体系逻辑、增强空间规律认知能力，是构建新的规划技术体系的基础。
总之，深化国土空间规划实施与改革是面向“十五五”时期规划工作的一项重要课题。以上是对深化改革方向和重点的几点初步认识。
（本文根据作者2025年12月16日在沈阳召开的“第二届东北振兴与规划发展学术研讨会”发言整理） 供稿｜同济规划院
编辑｜刘真
审核｜邵甬 |
当前位置：首页
Copyright © 2009-2012 World Heritage Institute of Training and Research-Asia and Pacific (shanghai)